Pada
tataran keilmuan, administrasi publik mengalami perubahan dewasa ini
terutama sejak tahun 1990an. Administrasi publik yang semula dianggap
sebagai konsep ekslusif yang berfokus kepada masalah efisiensi dan
efektifitas telah bergeser menjadi konsep yang multidisipliner.
Administrasi publik tidak saja berfokus kepada efisiensi tetapi lebih
luas lagi seperti isu demokrasi, pembedayaan, afirmative action
dsb. Secara garis besar konsep administrasi publik dibagi menjadi
empat generasi yaitu generasi pertama yang menonjolkan karakteristik
scientific administration, generasi kedua yaitu pluralism administration
dimana administrasi berkembang berkat dukungan atau kontribusi ilmu
ilmu sosial yang lain, generasi ketiga yang ditandai dengan kedewasaan
jatidiri administrasi publik sebagai domain studi tersendiri dan
generasi keempat dimana administrasi dipandang sebagai proses
governance.
Generasi pertama
Kendati
pengajaran ilmu administrasi telah dimulai sejak abad 18 terutama
melalui pengajaran kameralisme di Jerman oleh Frederick William (1788)
dan di Prancis pada era Napoleon, dalam literatur administrasi publik,
karya Wilson lebih banyak dikenal sebagai tonggak perkembangan awal
pemikiran administrasi publik. Generasi pertama pemikiran administrasi
publik banyak menekankan sisi scientifik dan prinsip prinsip universal
untuk mencapai efisiensi dan efektifitas. Woodrow Wilson melalui karyanya “the study of administration”,
tahun 1887, berpendapat bahwa administrasi merupakan hasil perkembangan
dari ilmu politik. Seperti yang dikatakannya bahwa “The
science of administration is the latest fruit of that study of the
science politics which was begun some twenty-two hundred years ago..”. meskipun
merupakan hasil dari perkembangan ilmu politik, Wilson menegaskan bahwa
ilmu administrasi berbeda dengan ilmu politik. Wilson yang
tertarik dengan administrasi yang dikembangkan di Prancis dan Jerman
pada masa itu, berpendapat bahwa administrasi berfungsi untuk membantu
executif untuk menjalankan pekerjaan secara efektif dan efisien sehingga
harus dipisahkan dari politik.
“The
field of administration is a field of business. It is removed from
hurry and strife of politics; it is at most points stands apart even
from debatable ground of constitutional study (..) the object of
administrative study is to rescue executive methods from confussion and
costliness of empirical experiment and set them upon foundation laid
deep in stable principle”.
Pendirian
Wilson ini menjadi dasar pemikiran awal kelahiran ilmu administrasi
publik di awal abad 20. Karya penting yang memperkuat pandangan dikotomi
antara administrasi dan politik adalah dikemukakan oleh Frank J Goodnow
(1900) dan Leonard D White. Goodnow menegaskan bahwa terdapat dua
fungsi yang berbeda dalam pemerintahan. Pertama, politik yaitu fungsi
menyangkut pembuatan kebijakan atau expresi dari kehendak negara. Dan
administrasi yaitu fungsi yang terkait dengan pelaksanaan kebijakan
tersebut. Perbedaan ini didasarkan pada pemisahan kekuasaan. Cabang
legislatif dibantu oleh kemampuan intrepretatif dari cabang kekuasaan
judisial, bertugas menjalankan kehendak negara. Sedangkan cabang
kekuasaan eksekutif bertugas untuk mengadministrasikan kebijakan
tersebut secara imparsial dan non diskriminatif.
Pemisahan
administrasi publik dari ilmu politik menjadi semakin kokoh dengan
kontribusi dari prinsip prinsip saintifik dalam administrasi. Pada masa
itu beberap pemikiran saintifik manajemen seperti yang dipublikasikan
oleh Frederick Taylor (1912) dan Frederick Henry Fayol (1916) berjudul Administration Industrielle et Général sangat berpengaruh dalam perkembangan administrasi publik saat itu. Pengaruh pemikiran manajemen saintifik tersebut diperkuat dengan karya Luther Gullick dan Lyndall Urwick yang berjudul Papers on the science of administration (1937).
Kedua penulis tersebut, hampir sama dengan Fayol dan Taylor
berkeyakinan bahwa terdapat prinsip prinsip universal yang dapat
diterapkan dalam mengelola di setiap organisasi baik pemerintah,
perusahaan, organisasi sosial dsb. Prinsip tersebut adalah Planning,
Organising, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting dan Budgeting.
Generasi kedua
Memasuki
tahun 1950an, ilmu administrasi publik dipengaruhi oleh dua pandangan
yang berbeda. Peter Self menyebut masa ini adalah muncul adanya
pluralisme teori administrasi publik. Ada dua pengaruh dalam
perkembangan administrasi publik saat itu yaitu ilmu politik dan
manajemen. Menguatnya pengaruh ilmu politik, dimulai dari pernyataan D. Waldo (1950) yang menyatakan bahwa “A theory of Public Administration means in our time a theory of politics also”.
Ilmu politik sebagai ibu dari administrasi publik menyumbangkan
pemikiran yang signifikan terhadap konsep konsep demokrasi, masyarakat
pluralist, kesetaraan, dan birokrasi. Sumbangan ilmu politik ini lahir
dari konteks dunia khususnya negara barat waktu itu yang dihadapkan pada
masalah perang ideologi, dominasi birokrasi dalam menopang wellfare
state. Ilmu politik menyumbangkan studi birokrasi dalam kaitannya dengan
pembangunan politik. Hal ini misalnya terlihat dari karya La Palombara,
Bureaucracy and political development (1963), Lucian W Pye (Crisis in political development,
l972). Pengaruh ilmu politik juga membuahkan pendekatan baru dalam
administrasi publik yaitu ilmu kebijakan publik. Hal ini dipelopori oleh
karya terutama Linbolm (1968), Wildavsky (1964).
Demikian
pula halnya dengan ilmu manajemen. Pengaruh ilmu manajemen dalam
administrasi publik adalah cara pandang adanya prinsip prinsip manajemen
yang dapat diterapkan di semua jenis organisasi. pandangan ini
mendorong para sarjana administrasi publik membuat jurnal administrative science quarterly pada
tahun 1956. Jurnal ini menggambarkan sikap para sarjana administrasi
publik yang berpendapat bahwa ilmu administrasi adalah sama dengan ilmu
manajemen (generic management) yang dapat diterapkan disegala
bentuk organsisasi, publik, privat, sosial dsb. Karena pengaruh
manajemen yang kuat dalam administrasi publik, banyak sekolah di awal
tahun 1960an menempatkan studi administrasi bisnis dan administrasi
publik dan ilmu sosial lainnya dalam satu naungan.
Perlu
perkembangan karakter pluralisme dalam ilmu administrasi di dorong oleh
ketertarikan masyarakat keilmuan terhadap peran birokrasi yang dominan
setelah perang dunia kedua. Berbagai sumbangan dari disiplin ilmu lain
disamping politik dan manajemen yang sangat signifikan adalah berasal
dari ilmu sosiologi. Karya Michel Crozier Le phenomenon bureaucratic
(1964), Merton (1954), Parkinson (1955), dsb. Para sosiolog memberikan
sumbangan dalam pemahaman lebih mendalam mengenai dinamika birokrasi
dalam masyarakat.
Generasi ketiga administrasi publik sebagai administrasi publik (1970-sekarang)
Perkembangan
administrasi publik masa sebelumnya membentuk sikap percaya diri bagi
sarjana dan penyelenggara pendidikan administrasi publik untuk
menjadikan administrasi publik sebagai suatu disiplin tersendiri. Di
Amerika, sekolah yang menyelenggarakan program administrasi publik
mendirikan persatuan yaitu National Association of Schools of Public
Affairs and Administration (NASPAA) pada tahun 1970. Sebanyak 250
akademi dan universitas yang tergabung dalam asosiasi tersebut membuka
program Master of Public Administration yang memberikan gelar MPA bagi
lulusannya. Di tingkat internasional, pada tahun 1970 dibentuk IASIA
(International Association of School and Institut of Administration)
dengan anggota lebih dari 160 sekolah dan institut ilmu administrasi.
Generasi keempat
Menguatnya
konsep konsep manajerialisme di awal tahun 1980an memiliki pengaruh
yang kuat terhadap perkembangan konsep administrasi publik di tahun
1990an. Berawal dari kritik pendekatan public choice yang berkembang di tahun 1970an terhadap model birokrasi dalam negara negara yang menganut ideologi wellfare state,
para akademisi dan praktisi di negara negara barat terdorong untuk
menerapkan pendekatan manajemen sektor privat ke dalam sektor publik.
Cara kerja sektor swasta yang menekankan kinerja, efisiensi, dan
fleksibilitas dianggap merupakan formula yang tepat untuk memperbaiki
masalah pemborosan, inefisiensi, iresponsifitas pemerintah yang banyak
dikritik oleh para akademisi public choice. Trend manajerialisme di sektor publik mendorong pendekatan baru yang dikenal sebagai pendekatan new public management. Istilah “new” ini digunakan untuk membedakan dengan public management
yang lama. Yang disebut belakangan ini, diartikan sebagai tindakan
manajerial didalam konteks kebijakan tertentu dan kelembagaan. Menurut
Ott, Hyde dan Shafritz dalam bukunya Public Management : The essential Readings (1991) public management
memberikan tekanan bahwa “administrasi publik merupakan suatu profesi
dan para public managers sebagai praktisi dari profesi tersebut”.
Kendati menekankan aspek manajerialisme dalam penyelenggaraan kebijakan,
konsep public management secara tegas berbeda dengan private sector management. Menurut Les Metclafe dan Sue Richards (1993 :115) “what
distinguishes public management is explicit acknowledgement of
responsibility for dealing with structural problems at the level
of the system as a whole”. Public management adalah
penerapan manajemen oleh para manajer publik di birokrasi dalam rangka
pelaksanaan kebijakan publik. Berbeda dengan konsep public management “lama”, menurut Christopher Hood (1991) new public management
lebih menekankan pada pengukuran kinerja daripada proses penerapan
kebijakan, lebih menitiknberatkan pada pelayanan yang kompetitif yang
dijalankan melalui organisasi publik semi otonom atau sistem kontrak
dengan swasta ketimbang melalui pelayanan oleh birokrasi dan memberikan
kebebasan kepada manajer publik bekerja seperti rekannya di sektor
swasta. Kendati demikian konsep new public management (NPM)
tidak sepi dari kritik. Richard Rhodes (1994 :148) misalnya konsep
tersebut cenderung menciptakan “bahaya adanya fragmentasi kelembagaan
pemerintah, hilangnya akuntabilitas, dan merosotnya kemampuan pemerintah
mengendalikan sistem”. Secara tegas, Rhodes berpendapat bahwa “NPM could be a disaster waiting to happen” (1994: 149).
Perdebatan antara “Old” Public Management” dan “New” Public Management” mendorong pendekatan baru yang memandang administrasi publik sebagai governance. Fokus utama bukan lagi pada pemerintah (government)
sebagai sebuah institusi yang diberikan kewenangan untuk mengatur
masyarakat dan menjadi penyedia utama pelayanan publik melainkan lebih
pada proses. Governance merupakan proses pemecahan masalah
publik yang melibatkan instrumen hukum, kebijakan, kemitraan pemerintah
dengan swasta maupun pemberdayaan masyarakat dalam rangka mencapai
tujuan pemerintahan secara efektif dan efisien. Implikasi dari
pendekatan ini adalah :
a. Kaburnya
batasan konsep pemerintah sebagai lembaga yang ekslusif dalam
penyelenggaraan pemerintahan. Sebagai bentuk penguatan gagasan demokrasi
dalam proses penyelenggaraan pemerintahan, pemerintah diharapkan mampu
mendorong partisipasi swasta dan masyarakat dalam memecahkan masalah
masalah publik. Dalam konteks ini, konsep kunci pemerintahan telah
bergeser dari konsep pemerintah sebagai “ruler” atau penguasa kepada konsep pemerintah sebagai pemberdaya (enabler).
Demikian halnya gambaran proses pemerintahan yang bersifat hirarkis dan
ekslusif bergeser kepada proses interaksi dalam sistem jejaring (network) dan kemitraan.
b. Menguatnya
pendekatan multidispliner dalam studi ilmu administrasi publik.
Mengaburnya batasan lembaga pemerintah yang tidak lagi bersifat
ekslusif, membawa implikasi dalam dimensi keilmuan. Studi administrasi
publik semakin bersifat multidipliner dengan kontribusi terutama dari
displin ilmu politik, manajemen dan hukum. Ilmu politik memberikan
pemahaman terhadap konteks operasional administrasi publik, sedangkan
manajemen dan hukum memperkuat pemahaman atas sarana bertindak dari para
manajer publik.
c. Menguatnya
gagasan bahwa manajemen publik adalah sebuah profesi. Pemahaman bahwa
penyelenggaraan pemerintahan merupakan proses pemecahan masalah menuntut
kemampuan konseptual dan teknis. Hal ini menciptakan kebutuhan untuk
memperkuat profesionalisme tidak saja bagi para manajer publik tetapi
juga para pimpinan organisasi swasta dan masyarakat yang menjalankan
kerjasama dengan insitusi pemerintah.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar